人民监督员制度作为一种外部监督弥补了检察机关内部监督的不足,充分体现人民民主专政性质，是检察机关自觉接受人民监督的制度设计，将刑事、民事、行政、公益诉讼等“四大检察”“十大业务”纳入监督范围。

一、人民监督员制度的价值与功能

(一)增强司法透明度，提高司法公信力

人民监督员制度作为一种外部监督弥补了检察机关内部监督的不足。作为“检民桥梁”，人民监督员参加案件的公开审查、公开听证及其他的司法办案活动，很大程度上消除了当事人和人民群众的疑虑，拉近检民距离。促进矛盾纠纷化解的同时，也让人民群众更加了解检察机关的职能，提高检察机关司法公信力，实现法律效果、政治效果和社会效果的统一。

(二)规范司法办案活动，提高案件办理质量

高检院发布的《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》(下简称《规定》)将刑事、民事、行政、公益诉讼等“四大检察”“十大业务”纳入监督范围。对检察机关在办理不服检察机关处理决定的刑事申诉案件、拟决定不起诉的案件、羁押必要性审查案件等进行公开审查，或者对有重大影响的审查逮捕案件、行政诉讼监督案件等进行公开听证的，应当邀请人民监督员参加。此外，可以邀请人民监督员参加法律文书宣告送达、检察建议、案件质量评查等办案活动。人民监督员全面参与检察机关办案活动，独立发表意见建议，倒逼检察官办案能力和释法说理水平的进一步提高。

(三)促进国家治理能力现代化，完善国家治理体系

在严格落实《规定》第九条“应当”邀请人民监督员参加的公开审查、公开听证方式的基础上，根据第八条的“可以”邀请和第十七条的“其他方式”开展丰富多样的活动。如“检察开放日”“举报宣传周”“新闻发布会”等邀请人民监督员参加，扩大人民监督员的参与度。监督活动聚焦人民群众关切，服务大局、服务检察改革和中心工作效果明显。

二、现阶段人民监督员制度落实的情况及存在的困难

(一)人民监督员工作开展总体还不够均衡全面

根据《规定》实施一年来工作情况通报数据显示，从地域来看，全国开展人民监督员监督活动最多的省份和最少的省份相差3000余次。从活动类型来看，参加案件公开审查、公开听证活动占十种监督方式总量的40.6%，其他活动形式开展相对较少，而公开审查、公开听证又相对集中在刑事案件。同时，各地开展监督活动普遍存在“偏科”现象，对《规定》“两个应当”开展的多，“八个可以”开展的相对较少。

(二)对人民监督员监督意见的反馈机制尚不健全

2019年的《规定》中有对检察机关人民监督员监督意见的反馈机制作出相应的要求，对反馈期限没有作出具体规定，由于检察机关办案活动只是诉讼程序的组成部分之一，有可能导致人民监督员的意见和检察机关的答复脱节。此外，2019年下发的《规定》中未对于人民监督员监督意见的答复部门予以明确规定，应进一步完善监督建议采纳后的规定，明确答复主体、答复期限的范围，有利于人民监督员工作的高效开展。

(三)人民监督员法律素养参差不齐

人民监督员的监督范围包含“四大检察”“十大业务”，由于检察机关办案活动内容具有复杂性，人民监督员遴选范围来看，人民监督员的准入门槛不高，学历仅要求高中以上，且无法学学历背景要求，大多数来自机关、团体推荐。面对专业的法律问题能否提出合理的法律意见，能否达到监督办案的效果，在欠缺专业法律知识的情况下，人民监督员的监督效果会大打折扣。

三、新时代如何充分发挥人民监督员制度的优势

(一)完善人民监督员监督机制和检察机关内部的协作机制

一是根据现有《规定》进一步细化检察机关办案活动接受人民监督员监督的实施细则，细化监督程序和工作流程，配合统一业务应用系统2.0版人民监督员工作模块的上线运行和与“12309中国检察网”的衔接，进一步规范人民监督员工作的监督流程、文书使用与案卡填录。二是落实人民检察院是人民监督员制度的具体执行者身份，检察机关要加强内部协调沟通，认真履行检察职能，明确答复的责任部门，重视对意见建议采纳情况的答复工作并强制规定在人民监督员提出监督意见后十日之内必须作出答复。

(二)完善人民监督员的选拔任用机制，提高人民监督员队伍监督水平

一是严格选任标准。在源头上保证人民监督员队伍整体素质，坚持高标准，严要求，除了保证人民监督员候选人的政治素养和道德修养外，还应注重人民监督员的专业性和人民性，确保人民监督员队伍中有一定比例的法律工作者，坚持向一线选任，确保基层群众占一定比例，更好地贴近群众增强监督效果。二是加强人民监督员培训，以检察业务问题为基础，围绕《规定》监督范围，配合司法行政机关定期组织开展人民监督员业务培训，适时组织相关业务竞赛，提高人民监督员的自身水平，增强接受人民监督员监督的责任感和使命感。

(三)规范开展人民监督员监督工作，提高检察机关监督管理水平

一是严格落实《规定》第九条“应当”邀请人民监督员的情形。对“应当”邀请人民监督员参加的情形进行重点监控。将接受人民监督员监督的情况纳入检察业务数据分析、案件流程监控、案件质量评查和检察业务考核，极大激发工作“源动力”。二是充分利用统一业务应用系统规范人民监督员工作。检察官及人民监督员工作机构人员应熟练掌握提请监督业务流程和组织监督工作流程，规范制作使用法律文书，确保每个业务流程、每个办理节点规范有序。

(张璐)