“非诉执行”与“诉讼执行”相对应，非诉行政执行是指对具体行政行为确定的义务人在法律期限内既不起诉又不履行，由行政机关申请法院强制执行，《行政诉讼法》第九十七条规定了“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”，该条款对行政非诉执行进行了概括性规定。

一、行政非诉执行检察监督的必要性

(一)基层检察院发挥行政检察作用的突破口

行政检察是检察机关法律监督职能的重要组成部分，它与刑事检察、民事检察、公益诉讼检察共同构成“四大检察”。行政检察的核心是行政诉讼监督，但由于法律规定和行政诉讼的特点，基层检察院受理的诉讼监督案件很少，基层行政检察作用发挥难，法院受理行政非诉执行案件总量已经超行政诉讼案件总量，且一般由基层法院受理、审查、裁定和实施，基层检察院可以把行政非诉执行监督作为重要抓手，作为解决基层院行政检察发挥作用难的突破口。

(二)基层检察院参与法治政府建设的途径

行政不作为、乱作为在行政执法中常有发生，行政机关怠于履职、不当干预法院执行、非诉执行难、执行乱的问题在基层比较突出。检察机关是法治政府建设的重要参与者，通过发挥自身职能作用，开展行政非诉执行监督显得尤为必要，通过实体、程序双审查，开展穿透性监督，发挥“一手托两家”的作用，有助于推动政府现代化治理能力和治理体系的建设。

(三)有利于维护行政相对人合法权利

申请行政非诉执行前提是相对人不起诉或放弃、丧失诉权，但是行政机关依然可能存在申请执行的程序以及法院的审执流程仍有违法风险。检察机关对“过期之诉”的非诉行政执行监督，可以进行行政争议实质性化解，为行政相对人提供救济途径，同时也为行政执法敲响警钟。

二、行政非诉执行检察监督面临的现实困境

(一)法律规定存在空白，监督标准不统一

《行政诉讼法》仅规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，这是开展非诉执行监督的最主要依据。但对于如何开展监督，缺乏具体规定，不同基层检察院监督标准、操作规范不尽一致。行政非诉执行监督制度的不完善，法律规定的不具体，导致监督工作开展困难。

(二)案件线索匮乏，监督范围难以扩展

案源不足的问题仍是开展行政非诉执行监督工作的瓶颈。由于行政执法和法院非诉执行活动相对比较封闭，检察机关在得不到配合的情况下，便难于准确获取信息。由于获取线索的渠道窄，尚未有具体制度保障，加之被监督者本能的规避监督，检察机关自行发现案件线索的难度相当大。

(三)办案力量薄弱，监督能力有待提高

行政非诉执行监督案件涉及法律规定繁多，要做好这项工作，必须了解相应领域庞杂的法律、法规、规章、规范性文件等，对行政法相关的法律素养要求较高。实践中，基层办案人员往往一岗多责，没有太多精力寻找行政非诉执行监督的切入点，导致该项工作开展的质量不高。

三、完善行政非诉执行监督的制度的建议

全面推进基层检察院行政非诉执行监督工作发展，需针对当前行政非诉执行检察监督实践中存在的问题，完善相关制度，进一步夯实基层政检察工作。

(一)制定行政非诉执行监督规范指引

制定行政非诉执行监督指引，明确监督对象，着重审查以下几个方面：(1)行政决定是否违法，是否损害国家和社会公共利益;(2)行政机关是否怠于申请执行;(3)行政机关申请执行过程中是否存在程序性问题;(4)行政机关是否存在干扰法院审查和执行活动;(5)人民法院对行政非诉执行案件立案受理情况;(6)人民法院作出准予或不准予裁定执行的事实认定和法律适用的合法性;(7)人民法院是否存在超期限办案或怠于执行情形;(8)人民法院执行程序和规范性措施是否违法。

(二)拓宽行政非诉执行检察监督的案件来源渠道

首先，要加强内部协调，注重从民事申诉、审查起诉中发现行政非诉执行案件线索。其次，要加强外部联动，通过与政府法治部门建立信息交流、情况通报等制度，及时掌握相关行政执法信息，拓宽线索渠道来源。最后，进一步完善“两法衔接”机制，让其真正成为行政执法信息共享平台，为检察机关开展行政非诉执行的监督提供广阔的线索渠道。

(三)上下合力共同推进行政非诉执行监督工作

首先，上级检察院要分领域研究部署开展行政非诉执行监督专项活动，并总结行政非诉案件的工作规律，规范办案流程和提炼重要监督节点，推出效果好可复制的典型案例。其次，上级检察院要整合区域内行政检察办案力量，根据各基层院需要调配办案力量，可以探索分片区成立办案小组，以缓解办案过程中遇到人员不足及外部办案阻力，同时也可加强对具体案件办理过程中的业务指导，提升办案效率和监督层次。最后，通过定期的学习研讨，把握监督重点，增强行政非诉执行监督工作的实效性和深入性，形成学业务、钻业务的浓厚氛围，增强自身的监督能力，不断提升基层行政检察人员的工作素养，以打造一支专业的行政检察队伍。

(梁茂泉)